Kto ma płacić za wstęp na gminny basen, a kto nie? Czy urlop ojcowski ma trwać 2 tygodnie, czy miesiąc? Czy powinniśmy wstępować do UE? Szwajcarzy głosują 4 razy w roku, podejmując decyzje w kilkunastu sprawach. Jest to fenomen na skalę światową. Warto przyjrzeć mu się bliżej.
Szwajcaria uchodzi za wzór stabilności politycznej, choć w jej rządzie zasiadają obok siebie socjaldemokraci, prawicowi populiści, liberałowie i centryści. Kraj ten nie ma surowców naturalnych, a mimo to jest jednym z najbogatszych na świecie.
Pod względem obszaru 9-milionowa Szwajcaria jest tylko trochę większa od województwa mazowieckiego. Jej obywatele w krótkim z punktu widzenia historycznego czasie przeszli od biednej, zacofanej górskiej społeczności do cieszącego się niebywałym dobrobytem społeczeństwa. Jak to możliwe, skoro mieszkańca Zurychu, Genewy, Lugano czy małej wsi w dolinie Engadyny różni niemal wszystko – język (w kraju są 4 oficjalne języki urzędowe), wyznanie, tradycja – a co 4. mieszkaniec Szwajcarii jest cudzoziemcem?
Odpowiedź kryje się w specyficznym i niepowtarzalnym systemie politycznym, opartym na neutralności, federalizmie i demokracji bezpośredniej. Ta ostatnia jest tu kluczowa. Szwajcaria nie ma sobie równych wśród innych państw, jeśli chodzi o udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji.
Zgoda buduje
Aby lepiej zrozumieć specyfikę tego państwa, spójrzmy na jego historię. W średniowieczu nie było jeszcze Szwajcarii, nie było kantonów. Alpejscy górale łączyli się w gminy, aby sprostać trudnym warunkom uprawy i hodowli. Położone wysoko pastwiska stanowiły wspólną własność. Kiedy trzeba było podjąć ważną dla wszystkich decyzję, np. w sprawie terminu spędzenia bydła w doliny, tak aby zdążyć przed pierwszym śniegiem, mieszkańcy gminy zbierali się, dyskutowali i głosowali.
Mechanizmy wspólnego decydowania mieli już wypracowane, kiedy ze strony Habsburgów nadeszło zagrożenie dla ich wolności i suwerenności. 1 sierpnia 1291 r. mieszkańcy Uri, Schwyz oraz Unterwalden zjednoczyli się przeciwko wspólnemu wrogowi i stworzyli zalążek przyszłej konfederacji (z tego czasu pochodzi legenda o Wilhelmie Tellu, który nie chciał się kłaniać kapeluszowi austriackiego starosty).
W kolejnych stuleciach sojusz rozrastał się, dołączały kolejne niezależne organizmy państwowe: Lucerna, Zurych, Berno, Bazylea, Appenzell. Określenia „kanton” zaczęto wobec nich używać oficjalnie dopiero pod koniec XVIII w. Jako ostatnie przyłączyły się w 1815 r. Genewa, Wallis i Neuenburg. Co ciekawe, po rozpadzie monarchii habsburskiej do szwajcarskich kantonów chciała w 1919 r. bez powodzenia przystąpić najdalej na zachód wysunięta część Austrii, Przedarulania.
Wola zachowania wolności i niezależności była silniejsza od różnic językowych, społecznych czy wyznaniowych wśród członków konfederacji: Niemców, Francuzów, Włochów i Retoromanów1, katolików i protestantów, kupców i górali. Za wszelką cenę szukano rozwiązań inkluzywnych, angażujących każdą, najmniejszą nawet grupę mieszkańców. Z tym wiązało się wspólne decydowanie o własnym losie, tak jak czynili to alpejscy pasterze. System okazał się skuteczny. Mimo sąsiedztwa agresywnych państw narodowych Szwajcaria przetrwała. Na krótko uległa Napoleonowi, ale wyszła z tego wzmocniona. Kongres wiedeński (1815) przyznał ówczesnemu państwu neutralność.
Kiedy w roku 1848 wprowadzano nową konstytucję, a z nią ustawodawcze i wykonawcze organy władzy centralnej (czyli ustrój federalny2, bo do tej pory mieliśmy do czynienia z luźną konfederacją kantonów), twórcy aktu odwołali się do starych tradycji wspólnego podejmowania decyzji i wprowadzili zapis o referendum. Warto zwrócić uwagę, że już do przyjęcia tej konstytucji posłużono się referendum, choć nie było wtedy jeszcze takiego obowiązku prawnego.
Społeczeństwo decyduje bezpośrednio
Referendum oraz wprowadzona w 1891 r. inicjatywa ludowa to narzędzia demokracji bezpośredniej – jednego z wymienionych na wstępie filarów szwajcarskiego systemu politycznego. Demokracja bezpośrednia występuje równolegle do parlamentarnej i oznacza, że obywatele mogą nie tylko wybierać swoich przedstawicieli, ale też bezpośrednio wpływać na ich pracę. Mogą działać reaktywnie i wyrażać opinie w sprawie działań legislacyjnych parlamentu oraz proaktywnie, czyli podejmować własne inicjatywy dotyczące zmian w konstytucji. Temu pierwszemu służy referendum, a drugiemu – inicjatywa ludowa.
W Szwajcarii mamy 2 rodzaje referendów. Referendum obligatoryjne jest wtedy, gdy dotyczy zmiany konstytucji, przystąpienia do organizacji zbiorowego bezpieczeństwa lub do wspólnot ponadnarodowych oraz pilnych ustaw federalnych, które nie mają podstaw konstytucyjnych i których czas obowiązywania przekracza rok. Do referendum obligatoryjnego nie trzeba zbierać podpisów, zarządzane jest automatycznie. Aby zmiany będące przedmiotem tego rodzaju głosowania zostały przyjęte, wymagana jest zgoda większości zarówno obywateli, jak i kantonów.
Najbardziej spektakularne referenda obligatoryjne dotyczyły przystąpienia Szwajcarii do ONZ (1986) i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (1992). W obu przypadkach społeczeństwo odrzuciło przedłożone projekty zmian. (Do ONZ Szwajcaria przystąpiła ostatecznie dopiero w 2002 r.!)
Referendum fakultatywne odbywa się na wniosek co najmniej 50 tys. obywateli, co sprawia, że tego typu plebiscytów jest nawet kilkanaście w ciągu roku. Referendum fakultatywne stosuje się przeciwko uchwalonemu aktowi prawnemu. Jeśli większość głosujących odrzuci zmiany legislacyjne, nie mogą one wejść w życie. Rozwiązanie to bywa nazywane wetem ludowym.
Spośród ponad 200 dotychczasowych referendów fakultatywnych ponad 40% zakończyło się odrzuceniem proponowanych aktów prawnych. Tak było np. z projektem zniesienia 1% podatku od kapitału firm czy odważną propozycją wprowadzenia dochodu gwarantowanego w wysokości 2,5 tys. franków miesięcznie. Ale Szwajcarzy poparli też takie projekty, jak o pomocy finansowej dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii czy przyznający policji szersze uprawnienia przy zwalczania terroryzmu.
W Szwajcarii nie ma wymogu kworum, by referendum przyniosło rozstrzygnięcie. Po prostu kto nie głosuje, nie decyduje. Zwykle frekwencja przekracza jednak 40%.
O ile referenda mogą mieć więc efekt hamujący, o tyle inicjatywa ludowa ma charakter innowacyjny. Ten instrument demokracji bezpośredniej polega na tym, że na wniosek 100 tys. obywateli odbywa się głosowanie nad zmianami prawa w ważnej dla społeczeństwa kwestii. Nie jest to jednak łatwe. W głosowaniach odrzucono np. postulat podjęcia negocjacji akcesyjnych z UE, inicjatywę odejścia od energii atomowej, projekt wprowadzenia zakazu ruchu kołowego na drogach publicznych w wybrane niedziele czy rozbudowy miast kosztem terenów wiejskich. Ciekawe, że Szwajcarzy nie zgodzili się też na zlikwidowanie obowiązkowego abonamentu RTV.
Nawet jeśli nie dojdzie do głosowania lub inicjatywa ludowa zostanie w głosowaniu odrzucona, to wysiłek się opłaca. Problem wchodzi na agendę polityczną, kształtuje się opinia publiczna, politycy mobilizują się do działania, bo wiedzą, że sprawa jest ważna dla ich wyborców. W ten sposób wywalczono z czasem 2-tygodniowy urlop ojcowski.
Ciekawymi przykładami w pełni udanych inicjatyw ludowych są powołanie do życia nowego kantonu Jura (w 1978 r. poprzez odłączenie części kantonu Berno) czy też wprowadzenie w końcu Szwajcarii do ONZ.
Dlaczego Limanowski nie dostał w Szwajcarii obywatelstwa?
Referenda i inicjatywy ludowe odbywają się nie tylko na szczeblu federalnym, ale również w kantonach i gminach. Ich problematyka jest siłą rzeczy ograniczona do danego obszaru administracyjnego. Takie głosowania mogą dotyczyć np. budowy gminnego basenu i zwolnienia obywateli gminy z opłat za wstęp (!), przedłużenia linii tramwajowej czy rozbudowy ulicy.
Cudzoziemcy mieszkający w Szwajcarii mogą głosować w referendach i inicjatywach ludowych w niektórych kantonach oraz gminach, głównie w zachodniej, francuskojęzycznej części kraju. Prawo do udziału w głosowaniu na szczeblu kantonu nie zawsze gwarantuje takie samo prawo w macierzystej gminie.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególną rolę gmin w życiu politycznym Szwajcarii. Są ośrodkami życia politycznego i ucieleśniają ideały demokracji bezpośredniej. Każdy Szwajcar jest najpierw obywatelem gminy, potem kantonu, a obywatelstwo szwajcarskie jest już tylko tego konsekwencją. Cudzoziemcy starający się o obywatelstwo szwajcarskie muszą najpierw zadbać o dobre notowania w zamieszkiwanej gminie!
Gorzko przekonał się o tym przebywający na emigracji w Genewie polski działacz socjalistyczny Bolesław Limanowski, notabene wydawca pierwszej „Równości”. W 1880 r. Genewa odrzuciła jego aplikację, sugerując, by dał się lepiej poznać miejscowej społeczności. Nie pomogło zapisanie się do miejscowego towarzystwa gimnastycznego…
Dwa oblicza demokracji bezpośredniej
Kiedy po I wojnie światowej wprowadzano w wielu państwach prawa wyborcze dla kobiet, ani rząd, ani parlament Szwajcarii nie wykazywały inicjatywy. Wynikało to z faktu, że kwestia praw wyborczych dla kobiet była regularnie odrzucana w referendach kantonalnych.
Pierwsze ogólnonarodowe referendum w tej sprawie odbyło się w 1959 r., ale dopiero po udanym głosowaniu w 1971 r. kobiety uzyskały prawa wyborcze na szczeblu federalnym. Wcześniej uzyskiwały je stopniowo w kolejnych, choć nie we wszystkich kantonach. Jako ostatnie prawa wyborcze przyznały kobietom konserwatywne niemieckojęzyczne półkantony we wschodniej Szwajcarii: Appenzell Ausserrhoden w 1989 (w wyniku referendum) oraz Appenzell Innerrhoden w 1990 r. (w wyniku decyzji Trybunału Federalnego, do którego odwołały się kobiety, nie mogąc przełamać oporu męskiej części mieszkańców).
Demokracja bezpośrednia bywa więc niekiedy elementem hamującym postępowe zmiany społeczno-polityczne. W tym kontekście można również wskazać późne wejście Szwajcarii do ONZ czy wciąż odrzucaną w referendach pełną integrację z Unią Europejską.
Czarodziejska formuła
Jak to wszystko ma się do wspomnianego na wstępie kuriozalnego składu rządu Szwajcarii? Częściowo była już o tym mowa – jeśli społeczeństwo ma tak duży wpływ na decyzje polityczne, to rząd musi reprezentować wszystkie najważniejsze siły, inaczej będzie nieskuteczny.
Szwajcarzy i na to znaleźli sposób: nieformalną, ale respektowaną od dziesięcioleci formułę, powszechnie nazywaną czarodziejską lub magiczną (Zauberformel, formule magique). Polega ona na tym, że rząd jest konstruowany w sposób uwzględniający możliwie jak najwięcej cech szwajcarskiej różnorodności, a więc powoływani są do niego przedstawiciele wszystkich liczących się partii politycznych, ale powinna też być zapewniona zrównoważona reprezentacja regionów, grup językowych, wyznań oraz płci. Mamy pełną inkluzywność i konsensus.
Gospodarka lubi stabilność i przewidywalność
Takie stabilne politycznie, inkluzywne państwo tworzy przyjazne warunki rozwoju przedsiębiorczości. Nie samą tajemnicą bankową Szwajcaria stoi (zresztą tajemnica bankowa jest od lat, pod międzynarodowym naciskiem, skutecznie ograniczana).
Prawo tworzone w Szwajcarii jest stabilne i przewidywalne, co ważne dla poważnego biznesu planującego w perspektywie dekad. Mimo wysokich kosztów utrzymania do kraju napływają najlepsi specjaliści z różnych dziedzin z całego świata. Czują się tam bezpiecznie, są częścią wspólnoty i przyczyniają się do jej dobrobytu. Szwajcaria ma dziś rozwinięty na dużą skalę sektor usług finansowych, zaawansowane technologicznie przetwórstwo i przemysł precyzyjny, doskonale funkcjonujący transport publiczny.
A u nas?
Czy w Polsce udałoby się zaszczepić niektóre elementy systemu, który ułatwił tę historię sukcesu? Czy kołtuństwo i plemienność, narzucone nam przez populistycznych polityków, da się u nas zastąpić kulturą konsensusu i inkluzywności?
Demokracja bezpośrednia wyrosła w Szwajcarii z doświadczenia historycznego. Bezpośrednia transpozycja tych rozwiązań na polski grunt jest niemożliwa, również ze względu na współczesne uwarunkowania polityczne. Dużo nas od Szwajcarów różni. To nie znaczy, że nie można próbować małymi krokami zbliżać się do dobrych wzorców demokracji bezpośredniej, poczynając – tak jak alpejscy górale – od najniższego, gminnego szczebla. Nic bowiem tak nie łączy jak świadomość demokratycznych, suwerennych praw i troska o wspólnie wypracowane dobro. Nie musimy o wszystkim decydować w referendum, niektóre kwestie nawet nie powinny być przedmiotem głosowania. Możemy jednak nauczyć się pokojowego rozwiązywania konfliktów na drodze negocjacji, kompromisu i zgody narodowej w ramach podzielonego społeczeństwa.
